Le régime de l’expropriation pour cause d’utilité publique constitue l’un des principaux mécanismes juridiques qui cristallisent la tension permanente entre, d’une part, la protection du droit de propriété en tant que droit constitutionnel fondamental et, d’autre part, la nécessité de mobiliser le foncier pour la réalisation de projets à caractère public ou collectif. La loi n° 7-81 a joué, pendant des décennies, le rôle de cadre de référence organisant cette procédure, mais la pratique a révélé des insuffisances profondes, en particulier s’agissant de l’imprécision de la notion d’utilité publique, de la faiblesse du contrôle juridictionnel y afférent, des difficultés d’exécution des jugements d’indemnisation et de l’ampleur croissante du phénomène de l’emprise matérielle.
C’est dans ce contexte qu’a été élaboré un projet de loi modifiant et complétant la loi sur l’expropriation, projet qui vise – selon l’objectif officiellement affiché – à actualiser le dispositif et à l’arrimer aux évolutions constitutionnelles et jurisprudentielles récentes. Cependant, une lecture analytique des dispositions du projet montre que les modifications demeurent, pour une large part, d’ordre technique et procédural, sans atteindre le niveau d’une réforme structurelle des problématiques majeures liées à la notion d’utilité publique, à l’extension du contrôle juridictionnel, à l’exécution des jugements, ainsi qu’à la mise en place d’un régime spécifique de l’emprise matérielle.
consulter l’avant-projet de loi sur le site du Secretariat General du Gouvernement: https://www.sgg.gov.ma/portals/0/AvantProjet/281/071.25.pdf
Préambule : principaux apports du projet de modification de la loi sur l’expropriation
Avant de passer à l’examen des aspects problématiques du projet de réforme de la loi sur l’expropriation, il apparaît nécessaire, d’un point de vue scientifique et méthodologique, de s’arrêter d’abord sur les principaux apports du projet, tant au niveau de l’architecture générale du texte que des procédures qu’il institue, puisqu’il est impossible d’évaluer les choix législatifs sans appréhender préalablement leur contenu et leurs limites.
D’une première part, le projet procède à une actualisation du cadre de référence de la loi n° 7-81, en harmonisant certaines références avec les évolutions constitutionnelles, institutionnelles et de développement, en réorganisant plusieurs articles et en reformulant certains d’entre eux dans un langage plus en phase avec les techniques contemporaines de légistique, notamment par la simplification de certaines expressions et le regroupement de dispositions éparses en unités thématiques plus cohérentes. Cette actualisation traduit la volonté de faire sortir la loi du contexte des années 1980 pour l’adapter au contexte postérieur aux réformes constitutionnelles et judiciaires récentes, fût-ce principalement sur un plan formel.
D’une deuxième part, le projet introduit des modifications procédurales touchant plusieurs maillons de la procédure d’expropriation : révision de certaines règles relatives à l’enquête publique, aux formalités de publicité, aux délais de recours, aux modalités de présentation des oppositions et observations par les ayants droit, ainsi que réexamen de certains éléments de la procédure de fixation de l’indemnité, tant au niveau du rôle de l’administration qu’au niveau de l’intervention du juge. Le projet tente également d’encadrer certains aspects liés au dépôt de l’indemnité auprès des organismes compétents, par la fixation de modalités temporelles et procédurales plus claires, dans une tentative de remédier à une partie des dysfonctionnements révélés par la pratique.
D’une troisième part, on observe une tendance à unifier et organiser les relations entre les différentes personnes morales de droit public intervenant dans la procédure d’expropriation, en cherchant à rapprocher les règles applicables à l’expropriation au profit de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics, et en prévoyant des dispositions visant à améliorer la coordination entre ces entités et à faciliter la programmation et la réalisation des projets à caractère public ou collectif. Cette orientation se manifeste notamment par une attention plus soutenue portée au parcours du projet, depuis la phase de sa programmation et de son annonce jusqu’à l’achèvement de certaines de ses étapes procédurales devant le juge.
Cependant, malgré la valeur technique que l’on peut reconnaître à ces nouveautés en termes de rédaction et d’amélioration de certaines procédures, celles-ci restent globalement partielles et d’impact limité sur la philosophie profonde du régime d’expropriation. Elles ne touchent pas de manière substantielle les conditions et concepts fondamentaux (au premier rang desquels l’utilité publique), ni ne reconstruisent l’architecture des garanties juridictionnelles et d’exécution sur des bases nouvelles. Dès lors, elles justifient que le projet soit soumis à un examen critique rigoureux sous l’angle de sa capacité à répondre aux exigences de protection de la propriété privée et de garantie de l’indemnisation et de l’exécution, ce qui sera abordé dans les axes suivants.
Chapitre 1 : absence d’un encadrement législatif précis de la notion d’utilité publique
Bien que l’utilité publique constitue la condition essentielle justifiant l’exception que représente l’expropriation par rapport au principe de la sacralité du droit réel, le projet n’apporte pas de mutation qualitative dans l’encadrement de cette notion et se contente, en pratique, de reproduire l’approche générale retenue par la loi n° 7-81. Les dispositions du projet ne comportent ni définition législative positive de l’utilité publique, ni détermination de ses éléments constitutifs ou de ses critères de réalisation, ni même une liste, fût-elle indicative, des hypothèses dans lesquelles l’utilité publique est tenue pour acquise de manière certaine.
Cette absence a pour effet de maintenir l’utilité publique dans un registre conceptuel souple et extensible jusqu’à la confusion, laissant à l’administration un large pouvoir d’appréciation pour qualifier de nombreux projets de projets d’utilité publique sans contraintes normatives suffisantes. Il en découle un risque d’extension injustifiée du champ de l’expropriation, au détriment du principe de sécurité juridique et de la confiance des individus dans la stabilité de leurs situations juridiques, particulièrement au regard d’expériences concrètes où le caractère d’utilité publique a été conféré à des projets à dominante économique ou d’investissement ne mettant pas véritablement au premier plan l’intérêt collectif effectif.
On pouvait attendre du législateur, eu égard aux garanties constitutionnelles accordées à la propriété, qu’il s’oriente vers :
- L’énonciation d’une définition législative de l’utilité publique la rattachant à des critères de nécessité et de proportionnalité et à la poursuite d’un intérêt collectif réel et direct, distinct d’un simple intérêt financier ou commercial abstrait.
- Une limitation non absolue des cas d’utilité publique dans une liste à caractère normatif, tout en laissant une marge restreinte d’extension encadrée par des critères précis, afin d’éviter la dérive progressive de l’utilité publique vers un simple instrument justificatif.
- Le motif d’utilité publique n’est pas considéré comme établi lorsque le ou les propriétaires expropriés manifestent leur disposition à réaliser eux‑mêmes les mêmes projets envisagés et aux mêmes conditions.
Or le projet de modification n’a pas retenu ces options, ce qui laisse subsister le problème dans sa substance et transfère une part importante de la charge de régulation au juge, en l’absence de critères législatifs clairs servant de référence.
Le discours officiel entourant le projet de réforme met en avant le renforcement des garanties offertes aux justiciables et la consolidation du rôle du juge dans les litiges d’expropriation. Toutefois, le contenu du projet révèle que ce renforcement reste largement procédural et formel, sans atteindre le niveau d’un contrôle juridictionnel substantiel et effectif sur la décision déclarative d’utilité publique elle-même.
Le texte ne consacre pas explicitement la compétence du juge administratif pour réexaminer le fond de la décision d’utilité publique, quant à la satisfaction de ses conditions matérielles et sa capacité à être soumise à des critères de nécessité, de proportionnalité et d’absence de détournement de pouvoir. De plus, le cadre procédural du recours contre les décisions d’utilité publique demeure strictement encadré par des délais brefs et des exigences formelles qui ne sont pas toujours compatibles avec la situation des personnes lésées, lesquelles peuvent ignorer l’édiction de la décision ou son contenu du fait de l’insuffisance, dans la pratique, des mécanismes de publicité.
Le projet ne prévoit pas non plus un lien explicite entre le contrôle de légalité exercé par le juge et la possibilité de suspendre les effets de la décision ou d’interrompre la procédure d’expropriation en cas de vice substantiel dans l’appréciation de l’utilité publique. Pourtant, le législateur aurait pu, s’il avait opté pour une réforme de fond, adopter une démarche plus avancée se manifestant par :
- La consécration explicite de la soumission de la décision d’utilité publique au recours en annulation devant le juge administratif, non seulement au regard de la forme et de la compétence, mais aussi de l’opportunité dans les limites imposées par le respect des droits fondamentaux.
- La faculté reconnue au juge d’examiner le sérieux du projet, l’existence d’un véritable intérêt public et le caractère de l’expropriation comme moyen le moins attentatoire parmi les alternatives possibles, avec la capacité d’en tirer des conséquences immédiates sur la validité de la procédure d’expropriation.
L’absence de telles dispositions réduit le contrôle juridictionnel prévu par le projet à un contrôle principalement exercé sur des étapes ultérieures de la procédure (indemnisation, formalités de transfert de propriété, etc.) sans atteindre la source de la légalité, à savoir la décision déclarative d’utilité publique, ce qui vide une partie substantielle des garanties constitutionnelles de leur substance effective.
Chapitre Trois : persistance des atteintes aux garanties d’exécution et au traitement de la voie de fait
Le problème de l’exécution des jugements d’indemnisation avant le transfert de propriété
Parmi les dysfonctionnements les plus marquants révélés par l’application de la loi n° 7-81 figure la difficulté d’exécuter les jugements fixant l’indemnité d’expropriation, en particulier durant la phase précédant le transfert définitif de propriété à l’expropriant. L’hésitation de l’entité expropriante à déposer les sommes allouées, ou son retard à le faire, conduit à la suspension de facto de la situation du bien et de la personne expropriée, de sorte que cette dernière ne bénéficie pas à temps de son indemnité tandis que l’administration poursuit la mise en œuvre du projet.
On pouvait espérer que le projet de réforme établisse un lien strict entre le transfert de propriété et la vérification effective du dépôt de l’indemnité fixée par le juge – ou du moins de la part non contestée de celle-ci – dans un délai déterminé, dont le non-respect entraînerait la nullité ou l’interruption de la procédure. L’insertion de règles légales claires quant à la possibilité de pratiquer des saisies sur les crédits affectés au projet ou sur les fonds de l’entité expropriante aurait également permis de conférer une effectivité réelle aux jugements et d’éviter qu’ils ne se réduisent à de simples titres théoriques.
Or la rédaction retenue par le projet tend davantage à faciliter l’achèvement de la procédure d’expropriation et le transfert de propriété qu’à imposer à l’expropriant une obligation ferme de garantir l’exécution effective des décisions de justice dans des délais raisonnables. Cela maintient l’inversion des priorités entre la célérité de réalisation du projet public et le droit du propriétaire exproprié à une indemnité juste et prompte, ou à tout le moins quasi immédiate.
Voie de fait et l’absence d’un régime législatif spécifique
En droit administratif, la voie de fait désigne une action ou une mesure de l’administration qui, de manière gravement illégale, porte une atteinte grave à une liberté individuelle ou entraîne l’extinction d’un droit de propriété.
Elle se caractérise soit par l’exécution forcée, dans des conditions manifestement irrégulières, d’une décision administrative, même légale, soit par une décision ou un agissement manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.
La voie de fait en matière d’expropriation – consistant en la prise de possession de terrains privés et la réalisation de travaux ou d’ouvrages publics sur ceux-ci avant l’achèvement de la procédure d’expropriation ou en dehors de celle-ci – a constitué une matière particulièrement fertile pour la jurisprudence du juge administratif, qui l’a qualifiée de faute grave engageant la responsabilité de la personne morale de droit public et justifiant la remise en état des lieux ou le versement d’une indemnité appropriée. Toutefois, ces avancées jurisprudentielles importantes n’ont pas trouvé une traduction législative claire dans le projet de réforme.
Le projet ne comporte aucune définition légale de l’emprise matérielle, ni de régime spécifique qui en préciserait les formes, les sujets responsables, les mécanismes d’arrêt de l’emprise, les critères d’indemnisation et les sanctions attachées à sa réalisation. Il ne met pas en place non plus de procédure particulière permettant aux intéressés de saisir le juge dans le cadre d’un référé visant à faire cesser l’emprise ou à suspendre les travaux, à restituer le bien ou à obtenir une compensation équitable dans de courts délais.
La juridiction administrative considérait autrefois que l’emprise irrégulière constituait une atteinte à la propriété privée, ouvrant droit pour la victime à une indemnisation ainsi qu’à la suppression de l’emprise et à la restitution du bien à ses propriétaires. Toutefois, cette orientation a été abandonnée et l’indemnisation de l’emprise irrégulière est désormais évaluée en contrepartie du transfert de propriété de l’immeuble objet de l’emprise à l’État ou à l’organisme concerné. Ainsi, l’emprise irrégulière est devenue, en pratique, une modalité de l’expropriation de fait, dispensant l’administration ou l’organisme concerné de suivre la procédure, notamment de consigner le montant estimatif de la valeur de l’immeuble avant le transfert de propriété. Il en est résulté une complexification de la situation des propriétaires dont les biens sont expropriés par cette voie détournée, ceux-ci étant laissés à la charge d’engager des démarches pour obtenir l’indemnité qui leur a été allouée, à travers des procédures susceptibles de se prolonger pendant des années, voire des décennies.
Ce vide législatif ouvre la voie à la persistance du recours, par certaines administrations, à l’emprise matérielle comme moyen pratique de contourner la complexité de la procédure légale d’expropriation, en misant par la suite sur un règlement judiciaire ou sur le paiement d’indemnités qui ne reflètent pas toujours l’ampleur réelle du préjudice subi. Un tel état de fait porte atteinte au principe de primauté du droit et affaiblit l’idée selon laquelle l’administration est tenue de se soumettre à la loi au même titre que les particuliers, tout en accentuant l’incertitude pour les propriétaires placés devant un fait accompli avant toute discussion sur l’utilité publique ou l’indemnisation.
L’analyse montre que le projet de réforme de la loi sur l’expropriation, malgré certains ajustements techniques et mises à jour procédurales, ne réalise pas la mutation qualitative attendue vers un dispositif plus conforme aux garanties constitutionnelles de la propriété et aux standards contemporains de l’État de droit. La notion d’utilité publique demeure dépourvue d’un encadrement législatif rigoureux, le contrôle juridictionnel des décisions d’expropriation reste limité sur le fond, et les difficultés pratiques relatives à l’exécution des jugements et au traitement de l’emprise matérielle ne sont dépassées que de manière partielle ou implicite.
Une réforme véritable supposerait de refonder la philosophie de la loi sur le respect du principe de proportionnalité entre les exigences de l’utilité publique et les droits des particuliers, à travers :
- Un encadrement précis de la notion d’utilité publique.
- La consécration d’un contrôle juridictionnel substantiel des décisions d’expropriation.
- La subordination du transfert de propriété à la garantie de l’exécution effective des indemnités fixées judiciairement.
- L’insertion d’un titre législatif autonome régissant l’emprise matérielle en tant que pratique exceptionnelle et inadmissible dans un État de droit.
À défaut, le projet de modification demeure proche d’un simple ajustement technique partiel qui ne touche pas au cœur des problèmes révélés par la pratique judiciaire et administrative de l’expropriation et ne permet pas la rupture nécessaire avec les formes d’imprécision, d’inégalité et d’atteinte aux droits réels.